證券時報
賀覺淵 郭博昊
2025-08-01 23:03
大力提振消費是全面擴大內(nèi)需的一個重要抓手。今年《政府工作報告》將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”置于政府主要工作之首。對于地方經(jīng)濟工作而言，增加投資的可控性更強，而提振消費更像是“推繩子”，往往需要市場的配合，尤其是在居民部門消費傾向較弱的情況下，難度更大。應(yīng)重視地方政府對促進消費的積極性，因為這會直接影響有關(guān)促消費政策的落實和成效。
但也要看到，目前不少地方政府面臨較大資金約束，地方財政受到債務(wù)累積和房地產(chǎn)市場下行的拖累。而發(fā)放消費補貼本身需要耗費較大財力，且會在一定程度上透支未來消費需求。我們認為，可以從財稅制度層面著力，建立地方政府促進消費的良性激勵機制。這從長期看，亦符合我國經(jīng)濟發(fā)展新階段的要求，充分釋放我國統(tǒng)一大市場潛力。
從我國稅收收入結(jié)構(gòu)看，增值稅、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅是前四大稅種。其中，增值稅（由中央和地方“五五分成”）對地方稅收的貢獻最大。而隨著國家逐步推動部分品目消費稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，消費稅則有望成為地方政府的增量收入來源。因此，提振消費的財稅改革應(yīng)主要考慮從增值稅和消費稅入手。2024年，我國稅收收入17.5萬億元，其中增值稅6.67萬億元（占全部稅收的38%），消費稅1.65萬億元（占全部稅收的9%）。
參考國際經(jīng)驗，我們建議：一是在增值稅分配方式上更加側(cè)重向消費地進行轉(zhuǎn)移支付，同時提高轉(zhuǎn)移支付的精準性；二是加快推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移，通過消費稅改革推動綠色、智能、健康等新興消費領(lǐng)域發(fā)展，以消費升級帶動產(chǎn)業(yè)升級。
一、進一步釋放我國消費潛力可能面臨財稅制度的制約
近年來，國家戰(zhàn)略更加注重內(nèi)需驅(qū)動，逐步確立了消費的基礎(chǔ)性作用和投資的關(guān)鍵性作用并重的發(fā)展方向，特別強調(diào)將恢復和擴大消費擺在優(yōu)先位置。但現(xiàn)有稅收制度與經(jīng)濟發(fā)展新趨勢之間的不協(xié)調(diào)問題也逐漸顯現(xiàn)。以增值稅為例。目前我國增值稅分配仍以生產(chǎn)地原則為基礎(chǔ)，盡管這一安排在投資主導階段有效支撐了地方政府財政，但在消費驅(qū)動逐步成為主要增長動力的新階段，其局限性日益突出。
一是稅收與稅源背離引發(fā)的激勵扭曲和地區(qū)間稅收橫向分配的失衡。由于生產(chǎn)地政府取得其分享的增值稅收入，消費地居民實際負擔其所購產(chǎn)品和服務(wù)中包含的增值稅，造成地區(qū)間稅收和稅源的背離。這種安排還帶來了激勵扭曲：地方政府為爭奪稅源，抑制了地區(qū)間產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移，不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。此外，平臺經(jīng)濟發(fā)展也為增值稅的合理分配帶來挑戰(zhàn)。平臺經(jīng)濟模式下，一方面，生產(chǎn)地和消費地分離的情況更加顯著，另一方面，消費行為分散但稅收集中在平臺注冊地（多為發(fā)達地區(qū)），更是給地區(qū)間增值稅橫向分配的不合理帶來雙重壓力。
二是地方發(fā)展模式重投資、輕消費，加劇產(chǎn)能過剩，不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。由于稅收與生產(chǎn)規(guī)模掛鉤，企業(yè)通過擴大生產(chǎn)規(guī)?？芍苯釉黾拥胤秸亩愂辗殖桑胤秸虼烁鼉A向于支持企業(yè)“做大”而非“做強”，容易造成低端產(chǎn)能過剩與高端產(chǎn)能不足并存的局面。并且，受制于現(xiàn)有激勵結(jié)構(gòu)，地方政府普遍缺乏培育消費市場的積極性，而多元化的消費需求恰恰是引導有效投資、推動產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。
目前我國增值稅分配機制中缺乏對消費地的直接補償，主要依賴中央轉(zhuǎn)移支付在一定程度上間接緩解矛盾。但一般轉(zhuǎn)移支付機制缺乏明確的分配依據(jù)和有效的激勵約束，效率較低且削弱了地方政府的自主性，難以從根本上緩解稅收歸屬與實際稅源之間的錯配問題。為緩解生產(chǎn)地原則下增值稅分配機制產(chǎn)生的負面效應(yīng)，需要考慮建立更為科學、合理、能夠體現(xiàn)消費貢獻的補償機制，以引導地方政府優(yōu)化發(fā)展導向，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
二、促消費相關(guān)稅制改革的國際經(jīng)驗及啟示
（一）歐盟增值稅分配改革對優(yōu)化我國增值稅分配機制的啟示
歐洲是增值稅的發(fā)源地，歐盟成員國均實行增值稅。在過去三十多年中，歐盟為適應(yīng)統(tǒng)一市場建設(shè)的需要，持續(xù)推動內(nèi)部跨境增值稅制度從生產(chǎn)地原則向消費地原則的轉(zhuǎn)型，根本原因在于歐盟一體化程度不斷加深，以及跨境貿(mào)易形態(tài)的持續(xù)演變。特別是遠程服務(wù)和電子商務(wù)的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)“生產(chǎn)—銷售”鏈條的地理邊界，使原本以生產(chǎn)地為基礎(chǔ)的征稅模式難以準確反映實際消費地點。
歐盟增值稅改革歷程大致經(jīng)歷了制度奠基、過渡性制度確立與探索、消費地原則確立與制度轉(zhuǎn)型，以及確定性增值稅制度構(gòu)建四個階段。在歐盟一體化初期，跨境貨物和服務(wù)貿(mào)易日益頻繁，但成員國對稅收主權(quán)的高度敏感使得徹底推行統(tǒng)一制度難度較大，采取了生產(chǎn)地原則作為基本征稅邏輯。這種安排在成員國關(guān)系相對松散、邊境尚未完全開放階段，有助于稅收征管穩(wěn)定，以順應(yīng)了各國政府對控制本國財政收入來源的訴求。隨著“單一市場計劃”的推進，歐盟逐步引入消費地原則，并開始嘗試通過集中清算、電子申報等方式協(xié)調(diào)成員國之間的稅收歸屬，以“過渡性增值稅制度”作為折中選擇——即在B2B貨物貿(mào)易中適用消費地原則，而在其他交易類型中繼續(xù)沿用生產(chǎn)地原則。得益于信息技術(shù)的進步，在電子商務(wù)以及跨境服務(wù)貿(mào)易迅猛發(fā)展的倒逼之下，歐盟逐步通過技術(shù)手段引入“一站式申報機制”（OSS），并明確在未來的“確定性增值稅制度”中，所有跨境交易均由出口商申報、按消費地稅率征稅、稅收歸屬于消費國，最終實現(xiàn)了征稅原則的高度一致性。
事實上，歐盟統(tǒng)一大市場建設(shè)過程中面臨的挑戰(zhàn)比我國更大，但經(jīng)過制度探索，依然取得了積極的成果。我國進行增值稅分配機制改革的優(yōu)勢還是較為明顯的：一是在地區(qū)協(xié)同方面，不存在稅率不統(tǒng)一或者地區(qū)間不信任的瓶頸；二是過去歐盟由于技術(shù)限制而無法落地的征管體系，在現(xiàn)今大數(shù)據(jù)和人工智能的技術(shù)條件下已不是無法克服的困難。借鑒歐盟經(jīng)驗，我國現(xiàn)階段可以考慮采取“生產(chǎn)地+消費地”并存的復合模式（對應(yīng)歐盟增值稅改革“過渡性制度確立與探索”的時期），并通過設(shè)立過渡性制度安排，逐步過渡到以消費地為主的增值稅收入分配機制。此外，應(yīng)確立更為精準的補償依據(jù)，對消費地進行轉(zhuǎn)移支付，建立良性的激勵機制，促使地方政府改善本地消費環(huán)境，推進消費基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)化和升級。
（二）美國銷售稅（Sales Tax）對我國消費稅改革的啟示
美國是全球第一大經(jīng)濟體和最大的消費國。目前，美國的消費率已經(jīng)超過80%，而美國的人均GDP已超過8萬美元。早在20世紀60年代初，美國人均GDP約1.9萬美元（按不變價計算）時，美國的消費率也達到了77%。也就是說，半個多世紀以來，美國的經(jīng)濟發(fā)展主要就是靠消費持續(xù)帶動的。
美國是以直接稅為主的國家，個人所得稅和財產(chǎn)稅分別是聯(lián)邦政府和州及地方政府的主要收入來源。而消費稅（一般包括銷售稅、增值稅和關(guān)稅等）是美國間接稅的主力軍，是對商品和服務(wù)的購買行為征稅。美國沒有全國統(tǒng)一的增值稅制度，而是以銷售稅（Sales Tax）為核心。這一方面是由于考慮到企業(yè)最終會將增值稅的稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者承擔。另一方面，美國經(jīng)濟以服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導，所得稅制度更符合其經(jīng)濟特點，因為不對中間環(huán)節(jié)征稅，從而促進了消費的繁榮。
具體而言，聯(lián)邦政府不征收普通銷售稅，只對特定商品（如煙、酒、汽油、輪胎等）征收消費稅，一般在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，遵循受益原則（例如燃油稅收入用于公路建設(shè)維護）和限制性課稅原則（例如煙酒稅旨在抑制不健康消費）。美國45個州及地方政府征收普通銷售稅，各州根據(jù)自身需要設(shè)定不同稅率，通常在4%-7%之間，在零售環(huán)節(jié)征收。普通銷售稅是美國消費稅中最主要的稅種，征稅范圍以有形商品為主，部分州對食品、藥品免稅，以緩解稅收的累退性，減輕低收入家庭負擔。近年來，部分州將稅基擴展至勞務(wù)消費（如酒店、修理服務(wù)）。此外，2018年經(jīng)美國最高法院判決，各州可對跨州電商交易征稅，終結(jié)了此前“無實體店不征稅”的規(guī)則。
盡管我國稅制與美國存在較大差異，但從美國銷售稅的制度設(shè)計中，仍可以得到一些啟示：一是通過差異化稅率引導消費行為。對煙酒、高污染商品征收高稅率，引導健康環(huán)保消費；而必需品往往免稅，如美國多數(shù)州對食品、藥品免稅，減輕低收入群體負擔。二是將消費稅與公共服務(wù)掛鉤。例如，燃油稅、航空稅等專項稅收直接用于公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升消費便利性，形成“稅收—服務(wù)—消費”良性循環(huán)。
三、關(guān)于提高地方政府促消費財稅激勵的建議
第一，優(yōu)化增值稅分配機制，尤其應(yīng)側(cè)重更加精準地實施對消費地的補償。一是優(yōu)先在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域試點“生產(chǎn)地與消費地相結(jié)合”的增值稅分配規(guī)則?？紤]生產(chǎn)地和消費地政府對價值創(chuàng)造和實現(xiàn)的貢獻，對地方分享的50%部分，按照生產(chǎn)地與消費地相結(jié)合原則進行橫向分配，一部分由生產(chǎn)地政府就地留用，直接劃入當?shù)刎斦?，其余按照消費地原則在地區(qū)間橫向再分配。二是進一步完善現(xiàn)行增值稅留抵退稅的分擔機制，將進項抵扣與銷項繳納操作相分離，由地方承擔的退稅部分，全部轉(zhuǎn)由所涉進項稅抵扣的上游生產(chǎn)地稅務(wù)部門承擔退稅（因為待抵扣的進項稅，對于上游生產(chǎn)地來說，是其銷項稅收入）。這有助于從根本上理順增值稅征收權(quán)益與退稅責任之間的對應(yīng)關(guān)系，以實現(xiàn)稅收現(xiàn)金流的精準匹配，避免基層財政因退稅陷入流動性危機。
第二，優(yōu)化消費稅稅率結(jié)構(gòu)，促進消費稅提質(zhì)擴容。一是由于最終環(huán)節(jié)或零售端價格會高于生產(chǎn)批發(fā)價格，可適當降低消費稅法定稅率。而對曾經(jīng)屬于高檔消費品但現(xiàn)在已進入尋常百姓家的小汽車、高檔化妝品等，亦可適當降低其稅率。二是為順利推進改革，平衡地方利益，應(yīng)考慮在過渡期建立消費稅收入調(diào)節(jié)制度，對應(yīng)稅消費品主要生產(chǎn)地進行彌補。以煙消費稅為例，可考慮在消費稅征收環(huán)節(jié)后移后，從消費稅收入產(chǎn)生增量的地區(qū)提取部分資金作為調(diào)節(jié)基金，彌補增量為負的地區(qū)，平衡地區(qū)間稅收收入分配格局。三是通過差異化稅率，鼓勵綠色、健康等消費領(lǐng)域發(fā)展，優(yōu)化消費結(jié)構(gòu)。例如，對高污染、高耗能產(chǎn)品征收較高的消費稅，降低綠色替代品的相對價格，但應(yīng)采取適當?shù)恼哒{(diào)節(jié)力度，避免轉(zhuǎn)型過程中對經(jīng)濟造成較大下行壓力。
第三，完善稅種聯(lián)動管控和整合機制。增值稅在進口、生產(chǎn)、批發(fā)零售所有生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)均征收，可考慮將消費稅與增值稅聯(lián)動管控。例如，小汽車消費稅與其對應(yīng)的車輛購置稅在納稅人、稅基和調(diào)節(jié)效應(yīng)具有一致性，可考慮將小汽車消費稅與其對應(yīng)的車輛購置稅整合。這有助于加快推進消費稅改革，擴大消費稅規(guī)模和占比。此外，完善稅種聯(lián)動，也有助于統(tǒng)籌間接稅對消費品價格的影響，避免重復征稅，并在此基礎(chǔ)上對智能化、數(shù)字化、綠色化產(chǎn)品給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，降低相關(guān)產(chǎn)品的消費成本，鼓勵居民增加對上述品類的消費。
第四，推動我國消費統(tǒng)計體系的進一步完善，從而為穩(wěn)步推進財稅改革提供基礎(chǔ)保障，助力消費稅征收環(huán)節(jié)后移的稅收征管，并為優(yōu)化增值稅分配提供更加完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。一是加強消費統(tǒng)計的技術(shù)保障，如通過電子發(fā)票系統(tǒng)自動抓取地理位置信息（如通過手機定位、收貨地址智能識別），輔助數(shù)據(jù)核驗。二是未來隨著區(qū)塊鏈等數(shù)字經(jīng)濟前沿技術(shù)在經(jīng)濟活動和支付領(lǐng)域的滲透，利用其可追溯性、數(shù)據(jù)“可用不可見”等優(yōu)勢，研究疏通數(shù)據(jù)流通和共享的堵點，促進全國統(tǒng)一大市場的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施升級。
本文作者盛松成系中歐國際工商學院教授；龍玉、陳璽為中歐陸家嘴國際金融研究院研究員（于衛(wèi)國博士對本文亦有貢獻）
